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[기획기사]

공공디벨로퍼와 주거복지 전문기관의 꿈은 계속되어야 한다

변창흠(세종대학교 교수, 제13대 공사 사장)

공사를 떠나온지도 1년 하고도 몇 달이 지났다. 나날이 역할이 커지고 새로운 모습으로 발전하고 있는 공사 소식이 항상 반갑고 기쁘기 그지없다. 두 번 입사해서 두 번 퇴직한 흔치 않은 경력이기에 내가 고민하고 참여했던 기억이 공사가 앞으로 30년, 아니 100년을 이어가는 데 도움이 될 수도 있을 것 같아서 반추해 본다.

끊임없이 새로운 실행모델 만들고 다듬고 실행하고 보완해야

공공디벨로퍼, 도시재생 전문기관, 주거복지 전문기관의 꿈은 내가 공사에서 가장 실행하려고 했던 주제이긴 하지만, 내겐 필생의 연구 주제이기도 하다. 나는 도시행정학자이자 도시계획 전문가로서 자본주의 국가에서 공공주체는 왜 무슨 역할을 수행해 왔으며, 어떻게 수행해야 하는지에 관심이 많았다. 공공주체가 민간주체와 협력해서 성과를 도출할 수 있는 좋은 역할을 찾아낸다면, 공공이냐 민자유치냐의 이분법적인 구분을 넘어 새로운 사업실행을 만들 수 있을 것이라 믿었다. 이를 위해서는 공공주체와 민간주체는 언제 어떤 방식으로 협력하고 위험과 수익을 어떻게 나눌 것인가를 정교하게 설계해야 한다.

나는 그 실행모델을 찾기 위해 공사에 입사했고, 첫 번째 선임연구원으로 입사했을 때는 아주 운 좋게도 2개의 실행모델을 만들었으며, 실행으로까지 이어졌다. 두 번째 사장으로 입사했을 때는 여러분들과 함께 훨씬 더 많은 실행모델을 만들어냈고 SH형 도시재생과 주거복지모델이 되었다. 앞으로도 공사는 끊임없이 새로운 실행모델을 만들고 다듬고 실행하고 검증하고 보완해야 한다. 사회경제, 기술, 제도 환경은 끊임없이 변화한다. 과거의 주체가 옛날 방식으로 실행해서는 절대로 제대로 된 성과를 얻을 수도 없고 시민이 만족하기 어렵다. 우리가 끊임없이 새로운 실행모델을 찾아야 하는 이유이다.

성공과 아쉬움이 교차한 우면산터널사업과 벤처빌딩사업 실행모델

나의 첫 번째 실행모델 경험은 꽤 오래전으로 거슬러 올라간다. 내가 1996년 연구개발실 선임연구원으로 일하기 시작했으니 나는 공사 창립 30년 역사 중 24년을 공사와 인연을 이어오고 있는 셈이다. 청사가 없어서 뚝섬 경마장 계단 아래 공간을 막아 사무실로 사용했을 때였다. 겨울에는 석유와 갈탄으로 난방을 하다 보니 부서별로 당번이 석유와 갈탄을 받아와서 난로를 지폈지만 여전히 추위에 떨었던 기억이 난다. 그래도 나는 운이 좋아서 3년의 짧은 근무 기간이었지만 경마장과 현 대청역 청사를 동시에 경험할 수 있었다. 새 청사로 이사하면서 내 집 마련한 양 뿌듯했던 기억은 지금도 생생하다.

연구개발실에서 나의 임무는 사업다각화 방안을 찾는 것이었다. 공사가 설립된 1989년 4월 27일에 발표된 200만 호 주택건설계획의 일환으로 서울시 전역에 걸쳐 택개발사업이 추진된 이후 1990년대 중반 접어들면서 신규로 개발할 택지를 확보하지 못하던 때였다. 내가 입사하기 1년 전인 1995년에는 택지개발지구 신규 지정 실적이 전혀 없었기 때문에 공사는 존립의 위기를 느끼고 새로운 사업거리를 찾느라 정신이 없었다.

연구개발실은 순수 연구를 수행하기보다는 새로운 사업영역을 발굴하는 것이 최우선 과제였다. 나의 주된 관심분야는 당시 박사논문을 준비하던 주제였던 ‘사회간접자본 사업’이었고, 실제 발굴해서 제안했던 사업도 동네 주차장 건설 및 운영사업, 시유지 복합개발 방안, 벤처빌딩 건설 및 운영 사업, 도로수선 유지사업 등이었다. 워낙 새로운 사업분야 개발이 시급했었던 건지 내가 새로운 분야를 잘 제안했는지는 명확하지는 않지만, 제안했던 사업 중 사회간접자본 민자유치사업과 벤처빌딩 건설사업은 본격적으로 채택되어 추진되었다.

나의 첫 번째 실행모델인 지방공기업의 민자유치사업 참여사업은 민자유치법의 문제 인식에서부터 시작됐다. 1994년에 민자유치법이 제정되면서 우리나라 민자유치 1호 사업으로 영종도 신공항고속도로사업이 선정되었다. 이 사업 구조를 분석해보니 정부가 민간건설업체 컨소시엄에 비해 일방적으로 불리한 위치에서 협상하고 있었다. 나중에 밝혀진 것처럼 민자유치사업은 최소수익보장(MRG)과 할인율 결정, 과도한 시공이윤 보장 등으로 민간주체는 위험을 공공에게 떠맡기면서도 수익은 최대로 확보하는 구조였다. 1996년에는 서울시도 민자유치사업 1호로 우면산터널사업을 검토하고 있었다. 나는 우면산터널사업이 영종도 신공항고속도로와 마찬가지로 민간건설업체에게 일방적으로 유리하고 서울시가 손해를 보는 구조가 되어서는 안 된다고 생각했다.

민자유치연구회를 만들어 서울연구원 박사, 변호사, 회계사, 민간건설업체 담당자와 세미나를 하면서 민자유치 제도에 대해 공부하고 개선방안을 찾아냈다. 우면산 민자유치사업에 공사의 참여방안을 작성해서 김장환 기조실장, 이병학 개발이사님을 설득해서 김진욱 사장님의 결재를 받는 데 성공했다. 문제는 서울시를 설득하는 일이었다. 서울시에 기획담당관실 고홍석 사무관(현 서울시 교통본부장)과 고인석과 도로계획과장(현 서울기술연구원장)은 서울시 공무원 중에서 공사의 계약직 연구원이 주장하는 민자유치 제도의 문제점과 서울도시개발공사의 참여방안을 이해해준 분들이었다. 그 당시 연구개발실의 김경하 과장은 내게 소개받은 민자유치제도에 대한 지식만으로도 서울시와 민자유치위원들을 설득해서 공사의 참여를 유도하는 데 핵심적인 역할을 하였다. 이 분들이 도와준 덕분에 우면산터널 민자유치사업에 참여하는 민간주체는 반드시 사업계획서에 서울도시개발공사에게 일정비율의 지분을 배분하도록 공고문에 명기했고 공사의 참여는 확정되었다.

결과적으로 보면 민자유치사업 구조상 시공회사들이 일방적으로 시공이윤을 독차지하는 것을 막는 데는 성공하지는 못했지만, 공사는 참여 지분에 대해 안정적인 수익률을 확보했고 역대 사장을 모두 공사에서 파견해서 공공성을 실현하고 공사의 인사순환에도 기여한 것 같다. 너무나 아쉽게도 우면산터널 민자유치사업을 재구조화하면서 내가 제안해서 추진했던 우면산터널의 지분을 결국 내 손으로 매각해야 하는 운명을 맞고 말았다.

나의 두 번째 실행모델은 벤처빌딩 건립사업이었다. 현재 공사 청사에서 학여울역 쪽으로 보이는 자이아파트가 서 있는 부지였다. 서울 시유지를 활용해서 그 당시에 선풍적인 붐이었던 벤처기업집적시설을 건립하는 데 공사가 참여하는 방안이었다. 벤처기업 지원시설을 수익성이 떨어지니 서울시가 시유지를 공사에 출자하면 공사는 벤처빌딩을 건립해서 운영하는 사업이었다. 나는 이 사업 추진을 위한 사업계획서 수립 용역의 선정과 관리 업무를 담당했다. 이 사업은 그 당시 서울시가 여건 변화를 명분으로 용역 중도타절을 지시하였으나 공사가 거부하자 결국 사업자체를 중단시켜버렸다. 지금 생각해도 용납할 수 없는 너무나 안타까운 결정이었다. 그 부지는 삼청각과 맞교환해서 현재의 아파트 단지로 개발되어 막대한 개발이익을 안겨주고 말았다.

우면산터널사업 모델이 공사에 엄청난 수익과 보직을 만들어주었다면, 벤처빌딩사업 모델은 사업계획 수립, 지질조사, 인건비 등의 비용으로 공사에 많은 손실을 끼쳤다. 나는 이 사업이 중단된 이후 박사논문 작성을 위해 1999년 3월 말 공사를 퇴직하였다. 그때 벤처빌딩이 완공되었더라면 강남에 입지한 국내 최대의 밴처집적시설이 되었을 텐데 하는 아쉬움이 지금도 크다.

공공디벨로퍼로서의 위상 정립, 선도적인 도시재생 모델 제시

우리나라의 도시재생사업은 기존의 재개발, 뉴타운사업의 부작용에 대한 반발 때문에 등장했기 때문에 ‘개발’에 대해서는 부정적인 인식에 기반해서 추진되고 있다. 도시재생사업에서 ‘개발’은 전면 철거를 의미하였고, 도시재생은 전면철거와 대조적인 활동인 것으로 이해되고 있다. 때문에 기존 주택이나 건축물, 심지어는 필지나 지형까지도 보전해야 진정한 도시재생사업이라는 일종의 강박감마저 내재되어 있었다. 그러나 개발이 없는 도시재생 사업은 실질적으로 주거환경을 개선하거나 저렴하게 주택을 공급하는 역할을 전혀 하지 못하는 절름발이가 될 가능성이 높다. 도시재생특별법이 제정된 이후 추진된 우리나라 도시재생사업이 주로 기반시설 설치나 커뮤니티 센터 건립, 공동체 활성화 프로그램 등에 한정된 것도 바로 개발에 대한 부정적인 인식 때문에 선택된 결과이다.

‘개발’에 대한 부정적인 인식은 도시재생뿐만 아니라 일반 사업에 대해서도 동일하게 적용되었다. 그동안 개발과 성장 시기에 과도한 개발이 낳은 부작용 때문에 우리 사회에서 ‘개발’에는 부정적인 의미가 너무나 강하게 각인되어 있다. 개발은 생태계 파괴나 원주민의 강제 퇴거, 등과 어울리는 단어로 인식되기도 했기 때문에 각 기관이나 법률에서는 ‘개발’을 빼는 데 급급했다. 토지개발공사가 토지공사, 국토개발연구원이 국토연구원, 서울시정개발연구원이 서울연구원으로 이름을 바꾼 것도 ‘개발’에 대한 부정적인 인식이 내재되어 있었기 때문이라고 봐야 한다.

나는 개발은 새로운 가치를 만들어내는 활동이라고 생각했고, 실제 영어에서 develop는 ‘개발’을 의미하기도 하지만 ‘발전’이라는 의미도 포함되어 있다. 개발은 지역의 여건을 종합적으로 분석하여 지역을 발전시키는 활동이고 거기에는 재개발, 도시재생사업도 포함된다고 생각한다. 이 개발에는 물리적인 절토와 성토, 형질변경 뿐만 아니라 사회경제적인 재구성도 포함되어야 한다. 그런 점에서 개발 자체를 부정적으로 보기보다는 개발의 주체, 내용, 형식을 재구성하여 개발의 부정적인 요소를 제거해내는 것이 중요하다고 생각했다.

개발업을 본래의 설립목적으로 삼고 있는 개발공사에게 개발에 대한 정의는 너무나 중요하다. 공사는 서울도시개발공사라는 이름으로 출발한 데서 볼 수 있듯이 ‘개발사업’이 고유한 업무이고, 그 이후 주택관리나 도시재생 등이 새로운 업무로 추가된 것이다. 그러기 때문에 개발에 대한 올바른 가치정립은 무엇보다도 중요한 과제였다. 나는 개발을 새롭게 정의하듯이 개발주체에 대해서도 새로운 역할과 가치 정립이 필요하다고 생각했다. 그동안 개발주체는 개발업체, 개발업체, 건설사 등으로 불리면서 사익을 추구하는 주체로 간주되어 왔다. 부동산개발업의 관리와 육성에 관한 법률이 제정되면서 부동산개발업이 새롭게 규정되긴 했지만, 이 법은 민간부동산개발업체에 한정되어 공사는 이 법의 대상이 되지 않는다.

나는 개발공기업의 새로운 위상 정립을 위해 ‘공공디벨로퍼’를 선언해야 된다고 생각했고, 이 슬로건은 공사의 새로운 비전이 되었다. 공공디벨로퍼라는 용어는 이후 LH공사나 경기공사와 같은 개발공기업도 보편적으로 사용하는 단어가 되었고 부동산개발업협회에서도 민간디벨로퍼와의 협력주체로서 공공디벨로퍼의 역할에 대해 아주 긍정적인 입장을 보였다. 그런 점에서 ‘공공디벨로퍼’라는 새로운 위상 정립은 SH공사뿐만 아니라 모든 공기업에게 새로운 정당성과 존재가치를 확인해주는 계기가 되었다고 본다. 내가 공사의 위상 정립과 관련하여 과거처럼 개발 후 매각하는 데 그치지 않고 지역발전을 위한 종합계획, 새로운 사업촉진, 조정, 개발추진, 지역관리(area management)까지 고려하는 공공디벨로퍼로서 다시 태어나야 한다고 주장했는데 우리 공사의 공공개발본부와 도시재생본부에서는 이를 실행하는 사업모델들을 정교하게 만들어내면서 뒷받침해주었다.

우리 공사가 공공디벨로퍼로서 역할을 수행하기 위해서는 여러 가지 조건을 갖추어야 했다. 우선 다양한 개발업무를 수행할 수 있도록 설립 조례와 정관을 개정했고, 사업비 투자 후 회임기간이 장기화되면서 부채율이 확대되지 않도록 리츠를 설립하였다. 서울과 같은 지가가 높은 도시에서 저렴하고 지속가능한 사업모델을 만들기 위해서는 시유지 활용이 가장 중요했기 때문에 시유지의 위탁관리, 정보관리, 위탁개발 등을 종합적으로 수행할 수 있도록 노력했고, 결과적으로 그 업무를 수주하는 데 성공했다.

내가 공사에 있으면서 가장 자랑스러운 것은 공사 직원들이 전국에서 최초의 사업모델을 수십 개를 만들어 내는 데 탁월한 능력을 보여주었다는 것이다. 이 모델들은 국토교통부, 서울시, 다른 공사, 토지소유주나 주민들을 설득하는 데 활용되었고, 결국 우리는 다른 모델들에 비해 탁월하다는 것을 증명해냈다. 우리나라 최초의 도시재생 사업모델은 정릉스카이와 강남아파트와 같은 정비사업 보완형, 상도동 단독주택 정비사업과 같은 저층주거지 정비형, 2030 역세권 청년주택과 같은 역세권 정비형, 오류1동 주민지원센터나 구)정보화진흥원부지와 같은 공유재산 활용형, 온수산업단지 정비와 같은 혁신공간조성형 등으로 다양하다. 이러한 모형은 정부의 도시재생 뉴딜사업에도 채택되어 활용되고 있다.

공공디벨로퍼 모델 중 가장 쟁점이 되었던 것은 사당환승주차장 부지, SETEC, 복정역 등이었다. 모두 LH, 서울교통공사, 서울시 담당부서가 스스로가 주도하는 사업모델을 제시하고 있었기 때문에 공사가 주도하는 모델이 채택되도록 논리적으로 설득하는 것이 절실했다. 공공개발처는 이 사업 모두에서 다른 기관들을 설득하는 사업모델을 만들어냈고, 모두 공사가 사업실행주체가 되는 결정을 이끌어냈다. 국유지를 중심으로 한국자산관리공사(KAMCO)가 독점하던 국공유지 위탁개발사업에 참여할 수 있도록 사업모델을 만들어낸 도시재생본부의 역량도 존경해 마지않는다.

이제 공사가 참여하는 스무 개 남짓의 개발사업 모델을 만들어냈다면 앞으로 100개, 200개가 넘는 사업모델을 만들어 국토교통부나 서울시, 자치구, 민간이 자유롭게 선택할 수 있도록 재량권을 줄 수 있어야 한다. 공사는 그동안 누구보다도 훌륭한 사업모델을 만들어냈고, 그 역량이 있고 경험이 있기에 금융, REITs, 펀드, 사회경제주체가 참여하는 등이 다양한 거버넌스 모델을 만들어낼 수 있을 것이다.

앞으로 노동조합이나 종교계가 보유한 토지를 활용한 공동체주택 모델, 지역주민협의체와의 협력을 통한 정비모델, 대학부지를 활용한 캠퍼스타운과 기숙사 모델, 중소기업과 협력을 통한 근로자 세어하우스모델 등 도시 내에서 저렴주택을 공급하는 모델을 지속적으로 발굴해낼 필요가 있다. 이와 함께 고령화 시대에 주택연금과 정비사업을 결합하는 모델, 싱가포르에서 주택청(HDB)가 중앙연금기금(CPF)과 연계하여 공공자가주택을 공급하듯이 국민연금과 주택공급을 연계하는 모델 등도 공사가 주도적으로 개발해내야 한다. 아울러 우리 공사가 지원주택에서 시작된 사회복지 서비스와 주택을 결합하는 복지모델은 앞으로 풍부한 국가의 복지재원을 활용하는 경우 확장 가능성이 무궁무진하다. 매년 회사나 정부로부터 받는 각종 연금수입을 기반으로 노인들의 주거와 의료 등을 복합적으로 제공하는 공동체를 구상한다면 공사는 주거복지 기업을 넘어 시민의 종합적 복지기관으로 위상이 제고될 수 있다.

여러 특강에서 서울의 각종 모델을 소개하면 지방자치단체나 지방공기업의 반응은 서울에만 해당되지 지방에서는 전혀 작동하지도 않고 능력도 안된다는 자괴감이 크다는 것을 느끼게 된다. 실제 중앙정부로부터도 SH는 재원이나 전문성이 충분하니 다양한 사업모델이 실행되지만 지방의 공기업들은 능력도 의지도 없으니 공사의 모델을 다른 지역에 적용하기 어렵다는 얘기를 종종 듣는다. 이런 이유 때문에 공사가 그동안 주장했던 각종 지방분권형 도시재생, 주거복지 제도 개선이 번번이 채택되지 못하고 있다.

앞으로 공사는 지방의 공기업들과 상호 협력과 교류, 필요하면 인력 파견과 지방인력 교육 워크숍 등을 통해 공사의 선도적인 사업모델과 경험을 전수해야 한다. 지방자치단체와 지방공기업의 역량을 함께 향상시켜야 지방의 역량에 대한 회의적인 시각 때문에 지체되고 있는 자치분권이 앞당겨질 수 있다. 공사 입장에서도 전문위원이나 공로연수를 하는 간부들에게 교육자와 협력요원으로 일할 수 있는 새로운 기회가 제공될 수 있을 것이다.

공사는 지난 30년 동안 엄청난 일을 해냈다. 그동안 공사가 건립한 주택에 거주하는 50여만 명의 시민뿐만 아니라 공사를 통해 수행한 수많은 서비스가 시민들의 삶을 더욱 풍요롭게 만드는 데 기여해 왔다. 이 중요한 기간에 사장으로서 일하게 된 것은 내 평생에 가장 자랑스러운 이력의 하나로 기억하고 있다.

전국 지방공기업의 선도 기관이자 최대기관으로서 공사의 비전과 역할은 모든 공기업의 모범이 되고 있다. 앞으로 새로운 100년을 위해 공사는 끊임없이 창의적인 실행모델을 만들어내야 하고, 실행을 통해 성과를 도출해야 한다. 창의와 혁신, 신뢰와 협력을 통해 시민의 기관으로 영원하기를 기원한다.